정부 개헌안 들여다보니
지방정부 자치권 대폭 늘려 헌법기관 구성 국회권한 강화
중임제 대신 연임제 담아 국회서 정부안 수정 불가
野 반대로 통과 어려울 듯
국민헌법자문특별위원회가 13일 공개한 정부 개헌안에는 결선투표제 도입.4년 연임제.자치분권 강화 등 분권을 골자로하는 핵심 내용이 담겼다. 결선투표제 도입 등 일부는 그동안 야당에서 주장해온 요구로 정부안 단독 처리가 불가능한 만큼 야당 의견도 일부 감안했다는 평가가 나온다. 정부는 오는 21일 이같은 내용의 개헌안을 국회로 제출한다는 계획이다.
그러나 정부안이 국회에 제출되더라도 앞길은 순탄치 않아 보인다. 여야 논의가 진행중인 상황에서 정부안 제출에 야당의 반발 등이 예상되고 있어서다.
■ 결선투표제 도입.4년 연임제.국회 입법 예산권 강화
헌법특위 정해구 위원장은 이날 정부 개헌안에 대해 "입법.행정.사법부의 권한을 합리적으로 재조정함으로써 권력기관 간 견제와 균형의 원리가 작동하는 헌법을 마련했다"고 설명했다.
그중에선 여야 견해차가 있지만 분권이 핵심으로 꼽힌다. 지방분권을 대폭 강화하고 대통령의 헌법기관 구성 권한을 축소하는 두가지 내용이 골자다.
지방 분권은 자치분권 강화' 원칙에 따라 입법.재정.조직 등에서의 지방정부 자치권을 대폭 늘리고 주민 참여 방안도 담았다.
대통령 권한 축소는 대법원과 헌법재판소, 감사원, 중앙선거관리위원회 등 헌법기관 구성에 관한 국회의 권한을 확대하는 방식이다. 국회의 법률안과 예산안 심사권도 늘렸다.
관심을 모았던 정부형태 방식은 대통령 4년 연임제가 초안에 담겼다. 다만 한국당 등 야당이 반대하는 만큼 수정 가능성도 있다. 중임제는 현직 대통령이 4년 임기를 마친 뒤 패배하더라도 다시 대선 도전아 가능하다.
반면에 연임제는 대통령이 대선에서 패배하면 재출마가 불가능하다. 4년씩 연이어 두 번의 임기 동안만 대통령직을 하게 된다.
결선투표제도 도입된다. 이 제도는 선거에서 과반 득표가가 없을 경우 득표수 순으로 상위 후보 몇 명만을 대상으로 2차 투표로 당선자를 가리는 방식이다. 현재는 단순다수대표제 선거로 최다득표자가 미미한 득표수 차이에도 1차에서 앞서면 당선된다. 또다른 쟁점인 수도조항도 손을 봤다. 직접 수도가 어디라고 헌법에 명시하지 않는 대신 법률로 수도를 정했다. 2004년 '행정수도 구상'이 헌법재판소 결정으로 제동이 걸렸다면 앞으론 근거가 마련되 추진이 가능하다.
이밖에도 토지 공개념 도입, 동일가치노동 동일임금 원칙 등 경제 관련 조항도 담겼다.
■공고 개헌안 수정 불가 법리해석 논란 예고
정부안이 국회로 제출되더라도 본회의 표결까지는 극심한 진통과 논란을 예고 중이다.
정부안이 제출되면 대통령이 스스로 철회하지 않는 한 본회의에서 가부만 결정 할 뿐 중간 수정이 불가능하다는 점에서다. 야당의 입장이 전혀 반영되지 않은 정부안이 제어받지 않고 그대로 표대결에 붙여 질수 있는 위험성 때문이다. 이는 국회에서 일반 법안이 발의 뒤 여야 의견을 가감해 수정안이 본회의에서 처리되는 구조와도 크게 다른 개헌안 만의 특징이다.
개헌안의 수정 불가 원칙의 근거는 현재 국회법. 국민투표법. 헌법 조문 등에는 명시되어 있지 않다. 다만 헌법 129조. 130조에 의거 개헌안은 발의시 20일 이상의 기간 공고를 해야 하고 이를 포함 60일 이내 의결한다는 규정이 해석의 근거다.
국회 관계자는 "수정불가 원칙 규정은 없으나 이미 공고된 안은 수정이 불가하다는 원칙을 두고 적용을 받게 된다"고 밝혔다.
일단 이같은 근거에 따라 정부안이 국회로 넘어오면 철회전까지는 자동으로 공고→ 심의→ 본회의 표결 절차까지 일사분란하게 개헌 프로세서가 작동하게 된다.
예를 들어 정부안을 포함해 10개의 개헌안이 발의됐다면 10개의 안이 서로 수정해 합처지는 일 없이 각각 본회의에서 가부만 표결을 하게 된다.
국회관계자는 "현실적으로는 대통령 안이 발의되고 공고를 거친 뒤에는 여야 합의안이 별도로 나오기 보다 야당이 정부안에 반발하고 정부안 1개만 그대로 표결까지 가는 프로세서를 거칠 가능성이 더 높다"고 지적했다. 그는 "여야합의안 마련을 위해 논의가 진행중인 만큼 정부안 제출을 삼가해달라고 요청하는 이유"라고 밝혔다.
정부안의 본회의 상정 뒤도 통과 가능성인 낮다는 점에서 우려도 높다. 국회의원 재적(300명, 현재는 293명)의 3분의 2 이상인 196명의 찬성을 얻어야 통과가 가능하지만 현재로썬 가능성이 낮다. 더구나 야당 모두가 정부안 제출에 부정적이다.
cerju@fnnews.com 심형준 기자
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